Greep op de grond

Welk nieuw kabinet na de formatie ook aantreedt, de kersverse minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zal iets moeten doen met een belangrijk erfstuk uit de nalatenschap van voorganger Hugo de Jonge: het grondbeleid. In Nederland verscheen medio 2023 een opvallende Kamerbrief van de (toen nog niet) demissionaire minister over dit onderwerp. Dat was een ommekeer, want sinds de val van het kabinet-Den Uyl in 1977 durfden vele generaties politici er hun vingers niet aan te branden. Kern van de brief: de schaarste aan grond, de traagheid waarmee grond beschikbaar komt en de hoge grondprijs leiden tot onrendabele plannen. Dat belemmert gebiedsontwikkeling, terwijl het woningtekort groot is. De Jonge ging niet over een nacht ijs. Hij vormde een team experts bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de problematiek te analyseren. Die analyse luidt als volgt: gemeenten hebben – mede uit angst voor actief grondbeleid sinds de grote crisis van 2008-2013 – minder grond in handen. Daardoor zijn vaak meer en moeizame onderhandelingen met (meerdere) grondeigenaren nodig. Bovendien komen gemeenten capaciteit, expertise en financiële armslag tekort, waardoor grond traag beschikbaar komt. Toekomstige en verwachte ontwikkelingen leiden vaak tot grondprijsstijgingen. De grondwaarde na herontwikkeling (minus de kosten voor publieke investeringen) ligt daardoor lager dan die vóór de herontwikkeling. Dat tekort moet vervolgens worden gedicht met belastinggeld. Of, erger nog: de gebiedsontwikkeling valt stil.

Grond- en gebiedsontwikkelingsexpert Theo Stauttener verwacht dat ‘grond’ niet meer van de politieke agenda zal verdwijnen. Het aantal ruimteclaims is zo groot en de woningnood zo hoog, dat niemand er meer omheen kan. ‘Medio 2023 bleek tijdens een debat in de Tweede Kamer dat politieke partijen van links tot rechts de grote lijnen van de brief onderschrijven. Ook marktpartijen doen dat. Vooral over spoor I is iedereen het wel eens, al wordt over het voorkeursrecht van gemeenten en onteigening verschillend gedacht. Maar zowel politiek als marktpartijen vinden dat er meer kennis en capaciteit bij gemeenten nodig is, zeker bij zoveel achterstand in de gebiedsontwikkeling.’ Minder evident is of gemoderniseerd grondbeleid gebiedsontwikkeling kan versnellen. Stauttener: ‘Dat kan, mits het beleid goed wordt ingevoerd. Als gemeenten duidelijker zijn over het gewenste (woon)- programma in een plangebied en over de te verhalen kosten, dan ga je dat ook terugzien in duidelijkheid over de grondprijs. Voor een gebiedsontwikkelaar schept dat helderheid. Dat gaat leiden tot betere plannen, die – als het goed is – ook sneller worden uitgevoerd. Nu is de grond vaak te duur ingekocht, waardoor onrendabele toppen [het verschil tussen de investering en de gecreëerde marktwaarde, red.] moeten worden verholpen met overheidssubsidies.’ Overal in Nederland zijn echter ‘moeilijke projecten’, waar de grond al is verworven tegen te hoge prijzen. Daar biedt gemoderniseerd grondbeleid geen soelaas. Stauttener: ‘Gemeenten kunnen daar hoogstens optimaliseren door meer woningen te laten ontwikkelen. Wat niet altijd beter is. Op sommige plekken zul je nog wat kunnen rechttrekken. Maar toch: als het Rijk steviger staat in het grondbeleid, werkt dat zeker ook door in die bestaande projecten.’

Stauttener heeft vooral verwachtingen van spoor II. Daar kunnen technische aanpassingen al snel leiden tot een beter verhaal van kosten. Een andere definitie van inbrengwaarde kan de kaders aanscherpen en verbeteren tussen overheid, private grondeigenaren en marktpartijen. Als grondspecialist kijkt hij uit naar het debat over en de onderzoeken naar spoor III, het meer fundamentele onderdeel van de brief. ‘Kern daarvan is dat grond in de basis alleen wordt gewaardeerd volgens de waarde in het huidige gebruik. Waardestijging vindt pas plaats als daarvoor publieke besluiten worden genomen. Verwachtingen over de toekomst spelen dan formeel geen rol meer. Als je het waardesysteem daarop afstemt, ga je prijsopdrijving tegen. In Finland gaat dat al langer zo. De waardestijging als gevolg van een gebiedsontwikkeling wordt daar onderscheiden van de waardestijging na ontwikkeling.’ Dat opent vergezichten. Stauttener: ‘Publieke voorzieningen die tot waardevermeerdering leiden, worden dan bijvoorbeeld gefinancierd uit een baatbelasting, een hogere onroerendezaakbelasting of een hogere grondbelasting. Het is sowieso goed om naar het buitenland te kijken. Zo betaal je in Frankrijk belasting over de winst die je maakt bij de verkoop van de woning.’

Het huidige Nederlandse systeem van grondwaardering werkt de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling tegen, vat Stauttener de kern van de zaak samen. Het brengt prijsopdrijving en speculatie met zich mee. ‘Je kunt dat veranderen door vooral de voorspelbaarheid te vergroten. Geef een gebied een heldere ruimtelijke bestemming met een duidelijk programma – bijvoorbeeld: twee derde deel betaalbare woningen – en vestig dan het voorkeursrecht bij gemeenten. Goed grondbeleid geeft vervolgens antwoord op vragen als: is dit plan hier haalbaar, of moet er een gat worden gedicht? Zo ja, hoe? Een gemeente die met duidelijke plannen komt, kan die vertalen in een maximaal grondprijsbod. Een ontwikkelaar weet dan waar hij aan toe is.’ Grondbeleid, zegt Stauttener, is er om ruimtelijk beleid mogelijk te maken, waarvan de betaalbaarheid weer een belangrijk onderdeel is. Maar een gelopen koers is het nog niet. Het voorgestelde fundamentele debat over de planbatenheffing – een belasting op een deel van de waardestijging na een bestemmingswijziging – zal nog opschudding veroorzaken. De heffing wordt vermoedelijk opgelegd aan ontwikkelaars, die de belasting kunnen doorschuiven naar de eerste grondeigenaar.

Van der Krabben denkt dat vooral het ‘voorzienbaar maken’ de grote omslag in het grondbeleid zal betekenen. ‘Dat wil zeggen dat we ons afvragen: welk woon- of ander programma willen we op deze plek? Wat heeft dat voor gevolgen voor de grondwaarde?’ Daar komt bij, analyseert hij verder, dat we niet meer laconiek kunnen omgaan met het woningprogramma: ‘Betaalbaarheid staat voorop, meer dan vroeger.’ In veel discussies over grondbeleid is onderhuids de vrees te lezen dat aanpak van grondspeculatie zou kunnen leiden tot een ‘communistisch systeem’. Van der Krabben is er niet zo bang voor. ‘Ik maak graag onderscheid tussen ontwikkelaars en speculanten. Ontwikkelaars kopen geen grond om ermee te speculeren. Een gebiedsontwikkelaar zit ook echt niet te wachten op speculanten. Als we serieus werk maken van voorzienbaarheid, is het niet interessant meer om met grond te speculeren. Speculanten zullen de aftocht blazen, zeker als de gemeenten hun voorkeursrecht inzetten.’ Gemeenten moeten dan wel actief grondbeleid aandurven, zegt Van der Krabben – een trendbreuk met de afgelopen jaren. De gereedschapskist voor een beter grondbeleid staat in feite al klaar. Een beter gebruik van bestaande instrumenten (actief grondbeleid, onteigening, het eerste recht op koop als een grondeigenaar grond wil verkopen) geven de aankopende ontwikkelaar duidelijkheid. Als maar tijdig voorzienbaar is gemaakt welke woningen er gebouwd mogen worden en welke publieke kosten op de ontwikkelaar worden verhaald. Dat kan leiden tot realistische rekensommen, een reële grondprijs en uiteindelijk het doel waarnaar iedereen streeft: betaalbare woningen.

De problematiek rond grond en grondpolitiek is in Duitsland vergelijkbaar met Nederland, zegt Theo Kötter, hoogleraar stedelijke ontwikkeling aan de Universiteit van Bonn. ‘Ook hier wordt er al vijftig jaar over gedebatteerd’, zegt Kötter. ‘Wat doe je met de waardestijging van grond door planvorming en maatregelen?’ Die vraag klemt des te meer nu Duitsland, net als Nederland, een grote binnenstedelijke bouwopgave heeft, aangezien de overheid grenzen stelt aan het nieuw te gebruiken grondareaal. Dat impliceert verdichting en leidt tot vragen over grondbeleid. Tegelijk bemoeilijkt de politieke aansturing soms adequate oplossingen: heeft de Bondsregering het voor het zeggen of kunnen deelstaten en gemeenten naar eigen inzicht opereren? ‘Duitse gemeenten hebben creatieve strategieën ontwikkeld’, zegt Kötter. ‘Ze werken met bouwgrondmodellen die bijdragen aan de oplossing van lokale problemen, zoals betaalbare woningbouw. Pas als alle vastgoedeigenaren hebben ingestemd met hun voorwaarden, worden de bouwrechten vastgelegd.’ In tegenstelling tot Nederland is de meeste grond in particulier bezit. Sommige gemeenten lossen dat vindingrijk op. Kötter noemt Ulm, een stad van ruim 127.000 inwoners. ‘Ulm heeft een traditie van 125 jaar grondpolitiek. De stad verwerft de grond, naar Nederlands model. Vervolgens kan de grond weer worden verkocht, onder voorwaarden wat er wordt gebouwd en tegen welke prijzen. Het verschil tussen de aan- en verkoopprijs wordt gebruikt om de vervolgkosten te financieren. De waardevermeerdering valt onder publieke verantwoordelijkheid.’ Dat lijkt op spoor III uit de voorstellen van Hugo de Jonge.

Een tweede optie is een ‘stedenbouwkundig contract’ tussen de stad en vastgoedeigenaren: eigenaren verbinden zich aan verplichtingen zoals een aandeel sociale woningbouw, het dekken van de kosten voor vervolginfrastructuur of het gratis ter beschikking stellen van ruimte voor publieke voorzieningen. Kötter: ‘In 1993 was München de eerste stad die zo’n bouwgrondmodel ontwikkelde, de SoBoN (Sozialgerechte Bodennutzung). Het heeft sindsdien zijn waarde bewezen en vele gemeenten hebben het naar eigen inzicht overgenomen. Het is een coöperatieve, publiek-private ontwikkeling van bouwgrond.’ Münster toont een interessante combinatie. Kötter: ‘Die stad stelt alleen een ontwikkelingsplan op als ze minstens de helft van de grond zelf heeft verworven. De eigenaren van de andere helft moeten bereid zijn een stedenbouwkundig contract af te sluiten volgens het bouwgrondmodel. Pas dan komt er een ontwikkelingsplan. Dat werkt heel goed.’ Hij noemt tot slot Keulen, waar een oud haven- en industriegebied wordt herontwikkeld tot een stadswijk met 7.000 woningen en 3.000 werkplekken. ‘Hier is de stadsontwikkelingsmaatregel (städtebauliche Entwicklungsmaßnahme) ingezet, die Keulen het recht geeft alle grond aan te kopen of zelfs te onteigenen.’ Interessant – ook voor de Nederlandse context – is dat de grondaankoop, met het oog op toekomstige ontwikkelingen, kan plaatsvinden tegen een prijs die ver onder de marktwaarde ligt.

• Theo Kötter is hoogleraar stedelijke ontwikkeling aan de Universiteit van Bonn en was lid van de Duitse bouwgrondcommissie.
• Erwin van der Krabben is hoogleraar planologie aan de Radboud Universiteit, gespecialiseerd in onder meer grondbeleid.
• Theo Stauttener is partner en senior adviseur bij Stadkwadraat, een bureau dat financieel-economisch advies en risicomanagement levert bij gebiedsontwikkelingen.