Inclusieve participatie voor betere plannen

‘In een democratie horen burgers mee te praten. Dat doen we natuurlijk tijdens verkiezingen, maar ook bij de ontwikkeling van een gebied’, zegt Geertje Slingerland, onderzoeker en assistent-professor aan de TU Delft. Participatie is volgens haar niet alleen heel vanzelfsprekend, maar ook heel nuttig. ‘De mensen die ergens wonen of werken, weten het beste wat ze daar nodig hebben of wat ze daar missen. Zij denken anders dan beleidsmakers, die sommige dingen over een bepaald gebied of het gebruik daarvan simpelweg niet weten.’

Slingerland deelt een voorbeeld uit haar onderzoek Ruimte voor meiden op Zuid naar de veiligheidsbeleving rondom het Zuidplein in Rotterdam. ‘Beleidsmedewerkers denken bij veiligheid aan camera’s en politie, terwijl jonge vrouwen zich veiliger voelen bij informeel toezicht: andere mensen op straat. Je komt daar alleen achter door met de doelgroep te praten.’ BPD heeft als ontwikkelaar te maken met de wettelijke plicht voor gemeenten om participatie te organiseren, maar ziet het zeker niet als een ‘moetje’, vertelt ontwikkelingsmanager Dennis Laing. ‘Wij wachten niet tot de gemeente komt met het onderwerp participatie. We hebben zelf richtlijnen, een toolbox en mensen die verstand hebben van het effectief organiseren van participatie.’

Laing ziet een tweeledige functie van participatie. ‘Wij zijn als ontwikkelaar te gast in een nieuw gebied. De kennis en ervaringen van de mensen die er wonen of werken of er in de toekomst willen wonen, hebben meerwaarde. Onze plannen worden simpelweg beter van hun inbreng. Daarnaast kan participatie helpen om weerstand – en daarmee vertraging – in een project te voorkomen. Participatie biedt nooit de garantie dat dat niet gebeurt, maar kennis hebben van de belangen én van de mensen, verkleint die kans wel.’

Eindhoven stelde vorig jaar een nieuwe verordening Inwonersparticipatie vast, waarmee participatie bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid is geregeld. ‘Naast de participatie die we zelf organiseren voor gebiedsontwikkelingen en gemeentelijke projecten, hebben we ook te maken met initiatieven van anderen in onze stad. Vanwege het beleid voor de Omgevingswet moeten zij daarvoor ook participatie in gang zetten. Dat kunnen professionele ontwikkelaars als BPD zijn, maar bijvoorbeeld ook een voormalige café-eigenaar die zijn pand wil ontwikkelen tot woningen en geen enkele ervaring heeft met participatie. Wij bieden ondersteuning om de participatie vorm te geven. Op onze site staan hiervoor ook hulpmiddelen’, legt De Graauw uit.

Wie hoor je te betrekken bij een participatietraject? Dat hangt uiteraard af van wat er ontwikkeld wordt: een hele nieuwe wijk, appartementen in een leegstaand fabriekspand of seniorenhuisvesting op een braakliggend terrein? Omwonenden en belangenorganisaties zoals een natuurorganisatie, erfgoedvereniging of ouderenorganisatie zijn voor de hand liggende gesprekspartners, naast de gemeente zelf en bijvoorbeeld de architect.

De gemeente Eindhoven en BPD hebben beide goede ervaringen met begeleiding door een externe, onafhankelijke partij. Laing: ‘Er zijn deskundige partijen die ons als ontwikkelaar net zozeer begrijpen als de omwonenden. Een externe partij kan helpen om elkaars taal te leren spreken en begrip voor elkaar te krijgen. Dat levert soms verrassende resultaten op. Zo hebben wij de binnenstedelijke ontwikkeling die we in Deventer voor ogen hadden, aangepast naar aanleiding van het participatietraject. Een deel is omgezet van appartementen naar gezinswoningen en de bouw is daarmee lager geworden dan we oorspronkelijk voor ogen hadden. Ook op andere punten, zoals het inpassen van waardevolle bomen en de mix van mogelijke functies in het gebied, is het plan substantieel beter geworden.’ Participatiesessies moeten geen ‘toneelstukje’ zijn, benadrukt Laing.

‘Daarmee wordt een plan niet beter en gaat een traject ook niet sneller. Je moet oprechte interesse hebben voor wat degene die jij voor een participatiesessie hebt uitgenodigd, komt brengen. Vaak zijn die sessies echt leuk en krijg je nieuwe inzichten. Zo vertelde een buurtbewoner mij een keer dat voor hem het belangrijkste is dat hij zijn hond in het gebied kan uitlaten. Toen ik uitlegde hoe er in het plan al rekening was gehouden met looproutes, hadden we er ineens een ambassadeur bij.’

Belangstellenden voor koophuizen kun je misschien wel vinden, maar ze zullen niet snel willen meepraten over een willekeurig ontwikkeltraject, omdat ze daar niet per se iets voor terugkrijgen. Je zou ze voorrang kunnen geven bij het inschrijven op de nieuwe woningen, maar is dat fair? Dan krijgen de meest zelfredzame en welsprekende mensen, die het toch al makkelijker hebben in de samenleving, nog eens een extra voordeel.’ Dé toekomstige bewoner bestaat niet, zegt De Graauw. ‘Dat is geen homogene groep, net zoals de huidige bewoners dat niet zijn.’ Toch is het volgens haar bepaald niet onmogelijk een beeld te krijgen van die groep en hun wensen. ‘Je hebt altijd een beeld van die toekomstige bewoners. Op grond daarvan kun je ze proberen te vinden. Praat met makelaars over de wensen van mensen die een koopwoning zoeken, met seniorenbonden en huidige bewoners van seniorengebouwen over de wensen van senioren of met studenten over innovatieve huisvestingsconcepten voor die doelgroep. Er zijn altijd wel mogelijkheden.’

Participatie kan top-down ontstaan, bijvoorbeeld als een gemeente mensen wil betrekken bij het ontwikkelen van een nieuwe wijk, zegt Slingerland. ‘Het kan ook bottom-up, als bewoners zelf bij de gemeente aankloppen met een plan, bijvoorbeeld over het onderhoud van een parkje in hun wijk. Het nadeel van top-down is dat je niet iedereen bereikt, het nadeel van bottom-up is dat het vaak kwetsbaar is, omdat het van het enthousiasme van een paar mensen afhangt. Vaak werkt een mengvorm het beste: als een initiatief vanuit de bewoners komt en vervolgens wordt gefaciliteerd en geborgd door de gemeente. Zo heb je in onder andere Rotterdam het right to challenge: als bewoners bijvoorbeeld kunnen aantonen dat ze een parkje beter en goedkoper kunnen onderhouden dan de gemeente zelf, krijgen ze daar van de gemeente geld voor.’

De Graauw en Laing zien in de praktijk dat participatie – in welke vorm ook – vraagt om kaders vooraf. Graauw: ‘Als de kaders niet duidelijk zijn, schept dat verwachtingen bij participanten. Ze kunnen denken dat veel mogelijk is. Het is een dilemma: geen kaders leidt misschien tot meer creatieve ideeën, maar wekt ook de verwachting dat alles kan. In de praktijk is dat vaak niet zo en dan kun je daar beter duidelijk over zijn.’ Laing: ‘Participatie vanaf een leeg vel is gedoemd te mislukken. Het heeft geen zin om te zeggen: kom maar met ideeën voor dit gebied. Je kunt wél zeggen: in dit gebied willen we zoveel woningen bouwen, zowel grondgebonden als hoogbouw, en we willen hier bomen planten. Vervolgens ga je met belanghebbenden in gesprek over de vorm.

Een complexe groep om te laten participeren bestaat uit de mensen die daar geen ruimte voor hebben in hun leven. Slingerland: ‘Mensen in armoede of met een lagere sociaal-economische status doen vaak niet zomaar mee aan participatietrajecten. Dat kan zijn omdat ze alle energie kwijt zijn aan hun hoofd boven water houden of omdat ze verwachten dat er niets met hun ideeën wordt gedaan.’ De Graauw vult aan: ‘Je kunt mensen niet verplichten om mee te doen, maar soms kun je indirect wel heel waardevolle informatie krijgen over hun belangen, wensen en behoeften. Bijvoorbeeld via welzijnsorganisaties, sociale partners of gemeenteraadsleden die intensief contact hebben. Het is dus ook een kwestie van goed samenwerken, luisteren, maatwerk en uitdragen dat elke mening ertoe doet.’ 

Over één belangrijke voorwaarde voor het succes van een participatietraject zijn Slingerland, De Graauw en Laing het zonder meer eens: dóe er iets mee. Slingerland: ‘Als mensen zien dat er niets met hun inbreng gebeurt, dan is dat ontzettend frustrerend. Commitment aan de uitkomsten, als die passen binnen de kaders die je vooraf had gesteld, is een vorm om mensen iets terug te geven voor hun inspanning.’

‘De oogst van participatie is vaak heel divers’, zegt De Graauw. ‘Het is belangrijk om alle opbrengsten te laten zien én te vertellen wat je daarmee doet. Leg bijvoorbeeld uit waarom je een rotonde niet kunt verplaatsen of waarom een seniorencomplex op een bepaalde plek financieel niet rendabel is. Als je transparant bent over wat je wel oppakt en waarom je andere ideeën niet overneemt, voorkom je teleurstelling.’ De Graauw merkt dat participatie op allerlei plekken een veel serieuzer status heeft dan een aantal jaren geleden. ‘Vroeger was je een eenzame strijder als je belanghebbenden wilde betrekken. Nu betrekken we allerlei partijen en is participatie geprofessionaliseerd. Dat is mooi om te zien.’ Ook Laing is blij met die ontwikkeling. ‘In het begin van een traject ga je in je eentje misschien sneller, maar onze ervaring is absoluut dat je samen uiteindelijk verder komt.’ 

• Gabriël de Graauw is participatieadviseur Omgevingswet bij de gemeente Eindhoven
• Dennis Laing is senior ontwikkelingsmanager bij BPD
• Geertje Slingerland is assistent-professor aan de afdeling Stedenbouwkunde van de TU Delft